Das Propostas às Reclamações, a Monitorização Participativa é Essencial

No início dos anos 2000, membros de comunidades agrícolas locais em Cajamarca, Peru, ergueram uma bandeira vermelha sobre a vizinha Mina de Ouro Yanacocha. Os queixosos alegaram que, em resultado da mina de ouro, a saúde e os meios de subsistência da comunidade tinham sido grandemente afectados devido à contaminação da água. Tinham mesmo sido sujeitos a um derrame de mercúrio de um camião associado à mina na auto-estrada vizinha, que se estendia por 40 km. A Corporação Financeira Internacional (SFI) tinha estado envolvida no financiamento do projecto desde o seu início em 1993, concedendo vários empréstimos para a expansão da mina, bem como detendo uma participação de 5% nas acções da mina. 

Várias queixas de membros da comunidade relativas à qualidade da água e ao derrame de mercúrio foram recebidas pelo Provedor de Cumprimento (CAO), o mecanismo de responsabilização do IFC. Os membros da comunidade tinham uma desconfiança geral em relação ao projecto e uma descrença nas promessas que a empresa tinha feito, e tinham sérias preocupações quanto à sua saúde e segurança. [1] Para responder às preocupações da comunidade, o CAO iniciou um diálogo entre a Mina de Ouro Yanacocha e as comunidades locais, criando a Mesa de Diálogo e Consenso com as partes interessadas da comunidade, a empresa mineira, as OSC, o governo, e outros. Um dos principais resultados deste diálogo foi instituir um programa de monitorização participativa da qualidade e quantidade de água, com a intenção de reconstruir a confiança e envolver a comunidade de uma forma significativa.

O que é a monitorização e avaliação participativa?

Quando os esforços tradicionais de monitorização e avaliação são conduzidos pela empresa ou entidade que está a financiar ou a implementar um projecto, a monitorização participativa é um esforço de colaboração entre a empresa e outras partes interessadas. Como em qualquer esforço de monitorização, a monitorização e avaliação participativa também envolve a recolha e análise de dados de um projecto de desenvolvimento de alto impacto e a comunicação dos resultados desse projecto. Pode envolver intervenientes de comunidades afectadas, sociedade civil, governo, instituições financeiras internacionais, grupos de oposição e representantes de entidades de implementação. Ao envolver uma tão vasta gama de partes interessadas, uma multiplicidade de perspectivas será considerada ao longo de todo o processo. Trata-se de um afastamento dos métodos tradicionais que adoptam uma abordagem informativa de cima para baixo, e que são frequentemente utilizados para simplesmente afirmar uma visão limitada do projecto do ponto de vista da empresa.

No entanto, as práticas tradicionais de monitorização e avaliação são utilizadas há muitos anos - por que razão deveria ser utilizada a monitorização participativa? A resposta é simples: as pessoas e comunidades querem participar e ter uma palavra a dizer nos projectos que os irão impactar. Os projectos de desenvolvimento podem estimular o crescimento económico e criar mudanças positivas numa comunidade, mas não estão isentos dos seus riscos sociais e ambientais. Quando as pessoas afectadas não estão envolvidas no processo, as expectativas da comunidade quanto a benefícios e desvantagens podem não ser informadas ou precisas. Quando estas expectativas não são satisfeitas, pode gerar conflito e desconfiança em relação ao projecto e às suas autoridades, reduzindo potencialmente os benefícios do projecto e prejudicando a reputação das entidades executoras e financiadoras. Ao envolver uma série de intervenientes e as suas perspectivas, um projecto pode gerar mais adesão da comunidade anfitriã, bem como informar melhor as comunidades e gerir melhor as suas expectativas de benefícios e resultados do projecto.

As actividades de controlo participativo devem cumprir dez princípios definidos pelo Provedor Consultivo de Conformidade (CAO), o mecanismo de responsabilização do IFC. Estes incluem, entre outros, (1) demonstração de empenhamento por parte das autoridades do projecto, (2) respeito pelas diferentes formas de recolha de informações e conhecimentos demonstrados pelos membros da comunidade, (3) transparência do programa de monitorização e das actividades do projecto, e (4) responsabilização nas respostas dos projectos e das entidades de implementação às preocupações da comunidade. [2] As entidades executoras do projecto podem cumprir estes objectivos através de uma série de diferentes actividades de monitorização participativa. Os membros da comunidade podem ser formados em recolha e observação de dados, a fim de aumentar a sua consciência dos potenciais impactos de um projecto, ou podem servir como observadores acompanhantes da entidade implementadora. Em alternativa ou adicionalmente, pode ser formado um comité composto por diferentes partes interessadas para produzir a descoberta conjunta de factos e capitalizar a gama de diferentes perspectivas, antecedentes e capacidades técnicas para assegurar uma monitorização completa que seja considerada suficiente e bem sucedida por todas as partes do projecto.

Embora a monitorização participativa possa ser utilizada para prevenir conflitos ao ser utilizada nas fases de concepção e implementação desde o início do projecto, também pode ser utilizada como meio para resolver conflitos. No caso da Mina de Ouro Yanacocha, o conflito foi criado quando as comunidades sentiram que estavam a ser injustamente afectadas pelo projecto. Optaram por utilizar o seu direito de recurso para a questão e apresentaram uma queixa através do CAO. Ao facilitar o diálogo que resultou na instituição de monitorização participativa, o CAO está a tomar medidas para reconstruir a relação entre a IFC, a empresa implementadora, e as comunidades, esperando gerar confiança e assegurar que os benefícios do projecto sejam distribuídos equitativamente no futuro e que os impactos sociais e ambientais sejam adequadamente abordados.

No entanto, embora nunca seja demasiado tarde para introduzir a monitorização participativa nas actividades de um projecto, também nunca é demasiado cedo. O CAO recomenda que a monitorização participativa seja introduzida o mais cedo possível no ciclo do projecto e que seja levada a cabo ao longo de todo o ciclo, desde a fase de concepção do projecto até ao seu encerramento. Ter comunidades locais envolvidas e bem informadas desde o início do ciclo do projecto reduzirá mais tarde as hipóteses de conflito.

Desafios na monitorização participativa

Embora a monitorização participativa seja uma forma eficaz de reduzir conflitos e criar confiança, tem os seus próprios desafios únicos que podem complicar o processo, especialmente quando comparado com os esforços tradicionais de monitorização.

Embora ter múltiplas perspectivas de intervenientes seja uma força, também pode ser uma fraqueza quando essas perspectivas entram em conflito umas com as outras sem tomar medidas para a sua resolução. O desacordo sobre padrões de referência, linhas de base, métodos, e definições de sucesso são todos possíveis, diferindo dos objectivos claros da monitorização e avaliação tradicionais. Por esta razão, a facilitação profissional regular entre as partes pode ajudar a tornar a monitorização participativa mais significativa e menos problemática.

Outro factor de complicação é a capacidade técnica dos participantes da comunidade. Enquanto alguns podem ter conhecimentos locais que informem a sua compreensão dos impactos ambientais e sociais de um projecto, outros podem não ter a formação e educação necessárias para contribuir plenamente e empenhar-se de uma forma significativa. Esta falta de conhecimentos de base introduz limitações ao nível de monitorização que pode ser realizada pelos membros da comunidade sem fornecer orientações adicionais. Para resolver este problema, a formação poderia ser ministrada pela entidade implementadora, mas isto também apresenta a sua própria série de desafios técnicos e financeiros.

Controlo participativo e o GCF

Apesar da miríade de desafios que a monitorização participativa pode enfrentar, os benefícios de implementar este tipo de prática desde o início de um ciclo de projecto e de a utilizar como um meio de reparação são amplamente claros. Embora a monitorização participativa tenha sido considerada a melhor prática nas indústrias extractivas durante muitos anos, pode ser utilizada no âmbito de qualquer projecto de desenvolvimento de alto impacto. 

Para o MIRe o GCF em geral, a monitorização participativa é muito promissora nos tipos de resultados que pode ajudar a alcançar. A partir de Junho de 2021, a maioria das queixas recebidas pelo MIRrelacionavam-se com a falta de consulta significativa e de Consentimento Livre, Prévio e Informado (FPIC). [4] Tal como com o CAO e a Mina de Ouro Yanacocha, a monitorização participativa é uma ferramenta útil para mecanismos de reparação e instituições de financiamento a adoptar, como meio de reparação para as comunidades afectadas que não foram adequadamente consultadas. Isto pode ajudar a assegurar que as comunidades tenham uma palavra a dizer no resto do processo do projecto ao longo das fases de implementação e monitorização.

Dado que a monitorização participativa é mencionada em vários documentos de política GCF , o GCF e as suas Entidades Acreditadas (AE) podem desejar explorar a monitorização participativa desde os primeiros momentos da aprovação do projecto, potencialmente até desde a fase de nota conceptual. Isto poderá não só seguir a orientação do CAO, mas também poderá ter o potencial de ajudar GCF- projectos financiados a melhor satisfazer as salvaguardas ambientais e sociais do próprio GCF. Ao permitir a contribuição da comunidade, estas Normas de Desempenho têm menos probabilidades de serem violadas, e o conhecimento local pode ser capitalizado na concepção e implementação do projecto.

De facto, o GCF's Monitoring and Accountability Framework for Accredited Entities recomenda que "a EA deve incluir a monitorização participativa...em todas as fases do ciclo do projecto/programa, desde o início". Além disso, a Autoridade Nacional Designada para cada projecto é "encorajada a organizar uma revisão participativa anual para as partes interessadas locais". Contudo, estas práticas são simplesmente recomendações e não requisitos, e o GCF baseia-se num modelo de auto-relatação para compreender os impactos de um projecto após a sua implementação. Mesmo no âmbito da Política Ambiental e Social do GCF, embora se afirme que todas as AA são obrigadas a "tomar todas as medidas necessárias para assegurar uma monitorização participativa", uma orientação mais específica ou adicional seria útil a todos os interessados. Dados os desafios na concepção e implementação de actividades de monitorização participativa, orientações específicas do GCF, poderiam encorajar as AA a utilizar a monitorização participativa. Por sua vez, isto poderia ajudar a reduzir as queixas ao MIRsobre a falta de consulta e participação significativas em projectos GCF .

Como demonstrado pelo sucesso da CAO e da Mina de Ouro Yanacocha, a monitorização participativa está a ser cada vez mais utilizada como um meio eficaz de reparação e está muitas vezes a ser implementada muito antes de alguma vez ser apresentada uma queixa. Aprendendo com este exemplo, o MIRirá explorar a utilidade da monitorização participativa conforme apropriado, uma vez que procura resolver queixas. A monitorização participativa pode ser uma ferramenta útil para mitigar os danos dos projectos de desenvolvimento.

 

Artigo preparado por Amanda Bierschenk

 

[1] Ver Consenso de Construção: História e Lições da Mesa de Diálogo e Consenso CAO-Cajamarca, Peru, CAO.

[2] Ver Monitorização Participativa da Água: A Guide for Preventing and Managing Conflict, CAO.

[3] Ver Lições Internacionais de Experiência e Melhores Práticas de Monitorização Participativa em Projectos da Indústria Extractiva, IFC.

[4] Ver Reclamações em Projectos de Alterações Climáticas: A look at adaptation and mitigation grievances, MIR.