Lições aprendidas através da revisão externa da responsabilidade ambiental e social do IFC

Nos últimos 10 anos, o Provedor de Justiça Consultor de Conformidade (CAO) recebeu 231 queixas relacionadas com projectos da Sociedade Financeira Internacional (SFI) e da Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA), os dois ramos do sector privado do Grupo do Banco Mundial. Destas 231 queixas, pouco menos de metade foram declaradas elegíveis (115) e submetidas ou à resolução de litígios ou à revisão de conformidade, os dois mecanismos disponíveis para o processamento de queixas. O seu processo de resolução de disputas tem sido relativamente bem sucedido, com cerca de 75% dos casos a atingirem ou a resolução parcial ou total. A sua função de conformidade, por outro lado, tem sido menos bem sucedida, particularmente no que diz respeito à sua capacidade de proporcionar soluções às pessoas afectadas pelo projecto afectadas pelo incumprimento da IFC ou da MIGA. Em apenas 13 por cento dos casos, as acções correctivas foram consideradas adequadas para levar o projecto a cumprir, enquanto em 87 por cento dos casos, as acções foram consideradas ou parcialmente satisfatórias ou insatisfatórias.

Foi na sequência destes resultados que se procedeu a uma análise externa do CAO, particularmente da sua função de conformidade, e da responsabilização ambiental e social (E&S) da IFC e da MIGA. Esta é a quarta revisão na história do CAO, tendo as anteriores sido realizadas em 2003, 2006, e 2010. Estes tipos de revisões são uma das formas integrais em que todos os Mecanismos de Responsabilidade Independente (IAMs), dos quais o CAO é apenas um, melhoram, adaptam-se e crescem à medida que as suas instituições e melhores práticas se desenvolvem. São também uma forma essencial de os IAMs, enquanto instituições independentes, incorporarem feedback externo.

Esta revisão mais recente foi iniciada em Junho de 2019 a pedido dos Conselhos do IFC e da MIGA, para responder a algumas das preocupações acima referidas. Estas foram ainda intensificadas pelo que é descrito como "riscos crescentes de litígio enfrentados pela IFC", aludindo ao recente e amplamente divulgado processo contra a mesma(Jam vs IFC).

A revisão foi conduzida por um grupo de seis peritos externos independentes que foram encarregados de fornecer recomendações sobre o arranjo, papel e eficácia de governação do CAO; o impacto que os actuais processos do CAO têm nas partes interessadas; a capacidade de resposta da IFC e da MIGA às preocupações relativas aos impactos adversos; a aceitação da aprendizagem do trabalho do CAO a nível das políticas da IFC e da MIGA; e a necessidade de desenvolver mecanismos de reclamação dentro da Gestão da IFC/MIGA.

Recomendações da Revisão Externa
Após o seu processo de revisão de 10 meses, foi produzido o seguinte conjunto de recomendações dirigidas tanto à IFC/MIGA como ao CAO.

Recomendações para a IFC/MIGA:

• assumir a liderança na garantia e promoção da sustentabilidade no sector privado
• clarificar a responsabilidade da E&S para os intermediários financeiros e assegurar o seu desempenho em matéria de E&S
• reforçar as capacidades, sistemas e mentalidades organizacionais para responder às preocupações e queixas das pessoas afectadas
• criar uma cultura de resposta mais activa e uma maior vontade de se envolver com clientes e queixosos
• reconhecer que um CAO eficaz é uma componente integral da responsabilização E&S da IFC/MIGA
• estabelecer um quadro IFC/MIGA para acções correctivas nos casos em que o incumprimento contribua para o dano

Recomendações para o CAO:

• rever a estrutura de apresentação de relatórios para que o CAO preste contas à Direcção (actualmente o CAO presta contas ao Presidente do Grupo do Banco Mundial)  
• reduzir os tempos de tratamento das queixas (em média, a análise de conformidade demora mais de 3 anos)
• reforçar os esforços para procurar uma resolução rápida das queixas
• melhorar os passos para proteger o cliente e dar ao IFC/MIGA uma voz formal desde o início do processo de conformidade
• criar uma nova política, aprovada pela Comissão e rever as directrizes operacionaisdo CAO

While this process and the findings it produced were directed at IFC/MIGA and the CAO, there is huge value in other international financial institutions (IFIs) and IAMs examining these findings and their broader relevance to the field of accountability in development finance. This includes for the Green Climate Fund (GCF) and the Independent Redress Mechanism (IRM), particularly due to the similarities in the funding models, including the use of financial intermediaries, and E&S policies and standards of the GCF and IFC.

Financial Intermediation
One of the key findings regarding the funding structure, was the uncertainty created by financial intermediaries, entities that act as middlemen to on-lend or invest in sub-projects. The review found that there is currently insufficient clarity on how its E&S policies apply to sub-projects and significant gaps in the IFC’s ability to ensure that its financial intermediary clients are adequately assessing E&S risks and ensuring the application of the IFC’s Performance Standards. In addition, the complexity associated with financial intermediaries also creates challenges for the CAO’s functioning, both for affected stakeholders to access the CAO as well as for determining whether incoming complaints are eligible.

Therefore, the review recommended that the IFC further clarify how it will assure itself of the E&S performance of its financial intermediaries, strengthen its due diligence and supervision of financial intermediary clients and enhance the transparency of IFC-funded portfolios and sub-projects. These recommendations are very relevant to the GCF, which also channels a substantial proportion of its funding through financial intermediaries. In addition to the complexity of channeling its project finance through financial intermediaries, the GCF’s portfolio also includes ‘programmes’, which are funded activities with overarching goals and themes, which are made up of sub-projects usually spanning across several countries. These sub-projects are not, as yet, disclosed on the GCF website and are not required to be individually approved by the GCF Board, but are rather identified subsequently according to a broad set of eligibility criteria. These layers in the financing structure of the GCF are worth examining in the light of the issues faced by the IFC. 

Remediation of Harm
One of the most significant recommendations was the need for improved systems for providing remedy to affected people. This remains one of the weakest points across the board for IAMs where even with findings of non-compliance, affected people are often left with no or inadequate remedy. The review recommended the establishment of a ‘remedial action framework’, a clearly defined structure and process for how remedy should be provided if required. Firstly, it recommended that there should be a requirement for all IFC clients to create a means of funding remedy should it be required. These could be in the form of insurance, performance bonds, or contingency reserves which can be accessed or triggered where needed. And secondly, it recommended that the Board should agree to the principle that where IFC/MIGA itself has contributed to harm, it should be required to also contribute to remedy, including in the form of financial compensation where needed. This could be made possible through the establishment of a remedy fund to meet these commitments.

Relations between CAO and IFC Management
Lastly, the review emphasized the importance of ensuring good relations between the management of IFC/MIGA and its accountability mechanism, the CAO. The review noted that while some level of tension is likely to occur when the CAO investigates compliance of the IFC/MIGA, they found that their disagreements have led to “polarized attitudes and unconstructive interactions”. These disagreements have in some cases impeded the flow of information, delayed processes, undermined potential corrective actions, and limited the utility of some compliance reviews to act as an opportunity to learn from difficult cases. The review, therefore, proposed that current CAO processes (including IFC/MIGA roles and responses) be adjusted to promote a more collaborative relationship. This is a finding that all IFIs and respective IAMs should take note of. Promoting a collaborative relationship which enhances the outcomes of IAM processes, while still maintaining the IAMs independence and objectivity, will facilitate greater access to remedy for affected people.

IRM’s Learning and Dialogue Forum
In order to share these lessons both within the GCF and IRM, the IRM hosted an inreach event on 13 October 2020 where Professor Arntraud Hartmann, one of the external reviewers, presented these findings to the GCF Secretariat and independent unit staff. This was followed by a brief commentary by the Head of the IRM, Dr Lalanath de Silva, on the similarities and differences between the two institutions, and what we as the GCF and IRM may learn from these findings. The virtual event was attended by approximately 40 staff, many of whom contributed to the debate with interesting questions and insights.

This review has been extremely significant for the accountability world in its scope and depth. Here at the IRM we hope that these findings will have positive consequences across IAMs and IFIs, including within our own institution. The IFC and CAO are forerunners in the development finance accountability space, with a wealth of data and experience. It is essential that we foster dialogue and learning within and between institutions, to accelerate our growth and effectiveness.
 
Article prepared by Katrina Lehmann-Grube and Christine Reddell