Na encruzilhada: Reformas dos mecanismos de responsabilização independentes

Em 2011, numa comunidade costeira em Gujarat, Índia, os pescadores locais ficaram preocupados com os potenciais impactos que uma central eléctrica a carvão planeada de 5000 megawatts teria na sua subsistência. A comunidade queixou-se destas preocupações, entre outras, com o mecanismo de responsabilização de um dos financiadores, o Provedor de Cumprimento (CAO) da Corporação Financeira Internacional (IFC).

Na sequência de uma investigação, o CAO descobriu que o IFC tinha violado as suas próprias políticas de avaliação de potenciais impactos sociais e ambientais. A IFC respondeu com um plano de acção correctivo, mas o CAO considerou que as medidas incluídas eram inadequadas para responder plenamente às preocupações levantadas. Em 2016, a comunidade decidiu então levar o seu caso mais longe e processou a IFC num Tribunal Distrital dos EUA. Este caso, conhecido como Jam v. IFC, fez ondas no desenvolvimento internacional ao derrubar uma opinião anteriormente defendida de que a IFC tinha imunidade absoluta de ser processada nos tribunais dos EUA. A cobertura dos meios de comunicação social circundantes colocou um controlo substancial sobre a responsabilização das Instituições Financeiras Internacionais (IFIs).

É neste contexto que os Mecanismos de Responsabilidade Independente (IAMs) em todo o mundo passaram por um período de reforma. Enquanto algumas destas reformas têm sido progressivas, outras têm sido regressivas.

Estas reformas ocorrem mais de 25 anos após o primeiro IAM, foi criado o Painel de Inspecção (IPN) do Banco Mundial (BM). Desde então, os IAM aumentaram significativamente em número e o número de queixas que lhes foram apresentadas também aumentou acentuadamente (Figura 1). Embora, por um lado, este aumento de queixas possa ser visto como uma tendência positiva, ilustrando um aumento da acessibilidade para as pessoas afectadas negativamente por projectos e programas das IFI, é também indicativo da escala dos danos em curso para as comunidades causados pelos projectos financiados pelas IFI.

Os Princípios de Ruggie

Os IAMs existem para responsabilizar as IFIs pelos impactos negativos dos projectos que financiam e proporcionar às comunidades afectadas uma via de recurso. Embora existam algumas diferenças substanciais entre os IAM devido aos mandatos variáveis das suas organizações-mãe, existe também um padrão claro em relação ao qual todos os IAMs devem ser avaliados. Em 2011, as Nações Unidas aprovaram os Princípios Orientadores para os Negócios e Direitos Humanos, também conhecidos como os Princípios de Ruggie. Aqui, foi consagrado o princípio do "acesso à reparação", e foram estabelecidos critérios para a eficácia dos mecanismos de reclamação não judiciais, tais como os IAMs.

Desde então, os oito princípios Ruggie têm vindo a obter uma aceitação generalizada por parte da comunidade internacional e dos líderes empresariais. Os IAM devem ser legítimos, devem permitir a confiança de todos os grupos de partes interessadas e ser responsáveis pela condução justa dos processos de reclamação. Têm de ser acessíveis. Isto significa que têm de ser conhecidos por todos os interessados e que deve ser prestada assistência àqueles que possam enfrentar barreiras no acesso ao mecanismo. Os IAM também devem ser previsíveis; devem proporcionar um procedimento claro e conhecido, dentro de prazos pré-determinados, com clareza sobre os tipos de processos, resultados disponíveis e meios de monitorização da implementação. Um critério importante é que os IAM precisam de agir equitativamente, procurando assegurar que todas as partes tenham acesso à informação, aconselhamento e conhecimentos necessários para se envolverem num processo de reclamação em termos justos, informados e respeitosos. O sexto princípio é a transparência. É essencial que todas as partes sejam sensibilizadas para o progresso do processo de queixa e, de um modo mais geral, a transparência é essencial para avaliar o desempenho do mecanismo. A seguir, o processo tem de ser compatível com os direitos. Por outras palavras, o IAM precisa de assegurar que os resultados e os recursos estejam de acordo com os direitos humanos internacionalmente reconhecidos. Estes processos devem também ser uma fonte de aprendizagem contínua, para que se possam identificar lições para melhorar os processos de tomada de decisão das instituições-mãe, políticas e projectos, de modo a que futuras queixas e danos possam ser prevenidos ou mitigados. E por último, os IAMs e os seus processos devem basear-se no envolvimento e no diálogo. Isto requer a consulta de vários grupos de interessados para a concepção dos mecanismos, e durante o processo de apresentação e resolução de queixas.

Quatro reformas recentes do IAM

Dado o contexto actual, é importante compreender até que ponto esta onda de reformas está a reforçar e a promover estes princípios. Isto será feito examinando o conteúdo de quatro revisões recentemente realizadas, e avaliando-as no contexto dos princípios relevantes enumerados. O IPN/WB sofreu uma reforma entre 2017 e 2018 (com algumas reformas anunciadas em Março de 2020), na sequência da adopção de um novo Quadro Social e Ambiental. Estas reformas foram descritas como uma revisão do seu "conjunto de ferramentas", referindo-se às várias intervenções que o IPN/WB estava habilitado a fazer em relação às queixas. Apesar desta terminologia, o produto final foi um conjunto de reformas. Em 2017 e 2019 respectivamente, o Mecanismo de Redução Independente (MIR) do Fundo para o Clima Verde (GCF) anunciou os seus novos Termos de Referência Actualizados e os seus novos Procedimentos e Directrizes que substituíram os procedimentos provisórios que tinham estado em vigor até esse momento. Mais recentemente, em 2019, o Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento (BERD) concluiu uma revisão abrangente do seu mecanismo de queixas, que resultou na nova política e estrutura de responsabilização do Mecanismo de Responsabilização de Projectos Independentes (IPAM). Isto entrou em vigor no início de 2020. O Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) apresenta um caso ligeiramente diferente, uma vez que se trata de uma nova instituição. Portanto, em vez de uma revisão ou reforma, as políticas referidas representam a primeira do Mecanismo de Responsabilização dos Atingidos pelo Projecto (PAPM) que foi aprovada pelo Conselho de Administração do AIIB em Dezembro de 2018.

1. Legitimidade

A legitimidade incorpora uma série de elementos diferentes, todos eles fundamentais para garantir a confiança do IAM por aqueles a quem o mecanismo se destina. A confiança é essencial, pois sem ela, a eficácia dos IAM torna-se irrelevante, pois não será utilizada pelas comunidades a que pretende servir.

Um elemento de legitimidade é a independência; dos gestores, financiadores, actores políticos e outras unidades dentro da organização-mãe. Enquanto todos os IAM analisados têm relatórios em linha directa aos seus respectivos Conselhos, em conformidade com as melhores práticas internacionais, outras questões relativas à sua independência têm sido levantadas.

Após um atraso de quase 2 anos, o IPN/WB anunciou o resultado final do seu processo de revisão em Março de 2020. Um dos anúncios foi a alteração da estrutura do mecanismo de responsabilização. Foi criado um novo serviço de resolução de litígios (uma introdução bem-vinda por muitos) e este será alojado juntamente com o IPN/WB sob um novo Mecanismo de Responsabilização, chefiado por um novo secretário executivo nomeado pelo Conselho de Administração e que responde perante este. Isto suscitou preocupações por parte de alguns observadores da sociedade civil sobre os potenciais impactos no IPN/WB, uma vez que o papel deste novo organismo ainda tem de ser clarificado em pormenor, dando margem para uma interferência indevida no funcionamento do IPN/WB e confusão quanto aos papéis e poderes de cada organismo no âmbito do Mecanismo de Responsabilização. Estes observadores observam que, no pior dos casos, isto poderia resultar em barreiras ao funcionamento justo e eficaz do IPN/WB. No caso da AIIB, o PAPM/AIIB está alojado numa grande unidade encarregada de múltiplas funções, a Unidade de Resolução de Reclamações, Avaliação e Integridade (CEIU). Devido à grande diversidade de mandatos abrangidos por esta descrição, alguns observadores argumentam que existe um potencial de conflitos de interesse a surgir, por exemplo entre as queixas e as funções de avaliação. Eles acreditam que tem o potencial de minar a independência do PAPM/AIIB, mesmo que a própria unidade tenha uma linha directa de denúncia à Direcção.

2. Acessibilidade

Um dos princípios mais importantes é o da acessibilidade; assegurar que os indivíduos e as comunidades que necessitam de utilizar os mecanismos sejam capazes de o fazer.

Os projectos de desenvolvimento têm quase sempre lugar em comunidades pobres, frequentemente em áreas com baixos níveis de alfabetização ou acesso à informação. Por conseguinte, as comunidades simplesmente desconhecem a existência de um mecanismo de reclamação é uma barreira significativa para melhorar a eficácia. Uma das formas pelas quais os IAM podem reduzir esta barreira é através de actividades que permitam às comunidades nas áreas de projecto saber da sua disponibilidade e funcionamento e informar as organizações da sociedade civil sobre a forma como podem ajudar os indivíduos e as comunidades a chegar aos IAM. Os quatro IAMs recentemente revistos prevêem, cada um deles, actividades de sensibilização. Contudo, mais pode ser feito para assegurar que a informação seja obtida por aqueles que mais necessitam dela, especialmente em situações em que existem múltiplos financiadores do projecto ou quando o financiamento do projecto é conduzido através de intermediários. Uma recomendação das OSC é que os clientes ou entidades de implementação sejam mandatados para divulgar informação sobre o IAM às comunidades locais. O único IAM que ainda não o adoptou é o IPAM/EBRD e será sem dúvida uma ferramenta útil para colmatar a lacuna, muitas vezes grande, entre o FII, o IAM e as comunidades afectadas pelo projecto.

A fase seguinte, assim que um indivíduo ou comunidade tiver conhecimento do IAM, é apresentar uma queixa elegível. A acessibilidade de diferentes mecanismos varia tremendamente a este respeito. Numa carta de mais de uma dúzia de OSC internacionais, o PAPM/AIIB foi criticado pela sua acessibilidade limitada. A carta afirmava que a política do PAPM/AIB sobre elegibilidade temporal era demasiado restritiva, permitindo a apresentação de queixas apenas depois de o projecto ter sido aprovado (não permitindo assim a prevenção de danos) e até à data oficial de encerramento do projecto ou até ao último desembolso de fundos. Apenas em circunstâncias excepcionais, podem ser apresentadas queixas nos dois anos seguintes ao encerramento do projecto. A carta também detalhava várias outras barreiras à acessibilidade. Estes incluem procedimentos complexos para apresentar uma queixa, a proibição de assistência não local, excepto em casos excepcionais, e o elevado número de critérios de exclusão. Isto inclui se um projecto foi co-financiado nos termos das normas sociais e ambientais de outros financiadores, requisitos de provas elevadas para ilustrar os danos e exigir provas de que os queixosos tentaram resolver o problema tanto através do mecanismo de queixa a nível de projecto como trabalhando com a gestão "de boa fé". O IPN/WB anunciou recentemente a extensão do seu requisito de elegibilidade temporal desde a data de encerramento do projecto, ou após 95% dos fundos terem sido desembolsados, até 15 meses após a data de encerramento do projecto. O IPAM/EBRD também alargou a sua elegibilidade temporal, até 2 anos após o BERD ter deixado de ter qualquer interesse financeiro no projecto.

O MIR/GCF, por outro lado, vai mais longe do que qualquer outro IAM em tornar o mecanismo o mais acessível possível. Ao contrário dos outros mecanismos que exigem que as queixas sejam apresentadas por escrito (e geralmente numa língua oficial), o MIR/GCF permite que os queixosos apresentem as suas queixas por qualquer meio, e não apenas por escrito, e em qualquer língua. Além disso, as candidaturas podem ser apresentadas no prazo de dois anos a partir da data em que o queixoso tomou conhecimento dos impactos adversos ou dois anos após a data de encerramento do projecto, qualquer que seja a data posterior.

3. Predictibilidade

Para que os IAM sejam vistos como eficazes, fiáveis e relevantes para os interessados, os procedimentos e processos de queixas devem ser claramente delineados, as comunidades precisam de ter fé que as suas conclusões são levadas a sério pela gerência e pelos clientes e que são tomadas as medidas apropriadas para abordar ou compensar os danos causados. Embora em todos os casos, as acções correctivas sejam concebidas pela gestão das IFIs em resposta às conclusões do IAM (e em alguns IAMs, recomendações), uma das principais formas em que os IAMs diferem é a sua função de controlo e supervisão sobre a concepção e implementação destes planos.

De acordo com alguns comentadores, a inclusão de uma função de monitorização para o IPN/WB foi uma parte particularmente controversa da sua revisão, devido a alegadas percepções de "intromissão" indevida na gestão do Banco Mundial, e por isso foi uma das decisões que só recentemente foi anunciada. As novas reformas prevêem alguma capacidade de supervisão e controlo, onde anteriormente não havia nenhuma. Esta disposição permite ao IPN/WB 'verificar' os Planos de Acção de Gestão do Banco (MAPs). Contudo, para o fazer, o IPN/WB requer a aprovação da Direcção e a verificação só pode ocorrer após ter havido "implementação substancial" do MAP e/ou se a monitorização da gestão reportar uma falha de implementação. Além disso, a verificação é limitada, com a política a afirmar que as visitas aos sítios devem ser limitadas a um e não há margem para o IPN/WB fazer comentários sobre o conteúdo da própria MAP.

Em comparação, a maioria dos outros IAMs há muito que desempenham funções de monitorização que são mais robustas do que as reformas adoptadas pelo Conselho do BM neste aspecto das reformas do IPN/WB. O IPAM/EBRD, o PAPM/AIIB e o MIR/GCF têm todos funções de monitorização, embora algumas sejam mais extensas do que outras. O MIR/GCF é obrigado a aprovar os planos de medidas correctivas de gestão, e pode solicitar uma actualização se for considerado inadequado e tanto o IPAM/EBRD como o MIR/GCF podem comunicar ao Conselho quaisquer questões relativas à implementação ou não conformidade de medidas correctivas.

4. Transparência e Envolvimento das Partes Interessadas

Os dois critérios seguintes estão intimamente ligados, uma vez que só se pode envolver de forma significativa as partes interessadas se as decisões, processos e políticas forem conhecidas e estiverem disponíveis para elas. A transparência dos IAM é uma das maiores preocupações das OSC no sector da responsabilização e tem sido uma fonte de muitas críticas. Uma organização da sociedade civil criticou as políticas do PAPM/AIIB por se comprometerem apenas a tornar públicos resumos das suas investigações e avaliações, impedindo uma análise externa da validade dessas conclusões. O processo de reforma do IPN/WB, por outro lado, foi criticado pelos comentadores pela sua falta de transparência durante o próprio período de revisão. Isto tem sido acompanhado por uma falta de oportunidade e informação para um envolvimento adequado e legítimo das partes interessadas, prejudicando a aceitação pública do processo de revisão e impedindo a incorporação de contributos úteis por parte das comunidades afectadas e das OSC. A transparência é necessária para um mecanismo verdadeiramente responsável, eficaz e moderno. Em contraste, o IPAM/EBRD e MIR/GCF tiveram ambos extensos períodos de consulta (17 e 24 meses respectivamente), o que resultou em inclusões significativas nas políticas finais. O IPAM/EBRD e MIR/GCF também introduziram medidas para aumentar a transparência e o envolvimento das partes interessadas, divulgando todos os relatórios de casos e oferecendo aos queixosos a oportunidade de comentarem os projectos de relatórios do IAM e MAPs e relatórios de monitorização.

 

5. Fonte de aprendizagem contínua

O processamento de reclamações é, sem dúvida, a função mais importante dos IAMs das IFIs hoje em dia. No entanto, para que o mandato de ajudar as comunidades a ultrapassar um processo de queixas individual, os IAM precisam também de actuar como fontes de conhecimento e experiência para a melhoria das políticas da instituição-mãe. É apenas desta forma que as lições aprendidas podem ser utilizadas para evitar queixas e danos futuros. Isto é conduzido em grande parte através de uma função consultiva, que, em diferentes graus, todos os IAMs revistos têm agora. No âmbito deste mandato, o IAM presta aconselhamento à gestão do FII sobre como melhorar as suas políticas e directrizes com base nas suas experiências e, em alguns casos como no MIR/GCF, também com base nas melhores práticas internacionais.

O IPAM/EBRD fornece também uma fonte adicional de aprendizagem para o BERD e outro nível de responsabilização para os seus clientes e parceiros de implementação. A nova política estabelece que se um cliente proposto tiver sido previamente parte ou objecto de uma queixa no IPAM/EBRD, essa informação será enviada ao Conselho de Administração e tomada em consideração antes de o BERD fazer quaisquer investimentos adicionais. Isto constitui um forte incentivo financeiro para os clientes cumprirem as salvaguardas sociais e ambientais e assegura que os clientes conhecidos por causarem danos às comunidades deixem de receber financiamento.

Conclusão

Esta breve análise das mais recentes análises condhttps://www.somo.nl/reviews-of-world-bank-groups-accountability-mechanisms-too-important-to-be-done-in-secret/ucted de quatro IAMs ilustra que as reformas e revisões não estão a evoluir uniformemente numa direcção em conformidade com os Princípios de Ruggie. Pelo contrário, podemos observar uma mistura de mudanças. Embora algumas destas sejam susceptíveis de aumentar a eficácia dos IAM, através do reforço dos seus princípios fundamentais, outras são susceptíveis de desfazer alguns destes esforços.

Estas são lições importantes a serem aprendidas para outros IAMs e IFIs e para a forma como conduzem as suas reformas. Actualmente, dois IAMs adicionais estão sob um período de revisão. O Mecanismo de Revisão Independente (MIR) do Banco Africano de Desenvolvimento (BAFD) iniciou recentemente a sua Terceira Revisão, que deverá estar concluída em Janeiro de 2021. O Provedor Consultivo de Conformidade (CAO) da Corporação Financeira Internacional (SFI) e a Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA) também iniciou uma revisão "no contexto da estratégia da SFI de se envolver em mercados e litígios mais desafiantes, questionando a extensão da nossa responsabilidade". Está prevista a sua conclusão em Maio do corrente ano (2020). Embora ainda não esteja concluído, este processo já recebeu críticas das OSC pela sua falta de transparência, semelhantes às apresentadas contra o processo de revisão do IPN/WB. Isto inclui a não publicação dos termos de referência da equipa de revisão, nenhum compromisso de divulgar as recomendações finais e nenhum espaço para comentários públicos sobre as recomendações. Até que ponto isto é susceptível de minar a confiança dos intervenientes afectados, tanto no processo como nos seus resultados, ainda não se viu.

O mandato, poder e eficácia dos IAMs estão a ser sujeitos a revisão tanto internamente, dentro das IFIs, como externamente. Isto pode ser observado na reacção negativa que enfrentaram na sequência do caso Jam v. IFC, que ilustrou um exemplo em que as recomendações de um IAM não foram seguidas e implementadas. Infelizmente, esta não é uma ocorrência única e a necessidade de as comunidades utilizarem mecanismos judiciais para obter reparação é um passo na direcção errada, uma vez que estes são geralmente menos acessíveis à maioria das comunidades afectadas por projectos financiados pelas IFI. Para que os IAM mantenham a sua relevância como principal via de recurso, precisam de assegurar que aumentam a sua eficácia, reforçando os princípios fundamentais em que se baseiam, de acordo com os Princípios de Ruggie internacionalmente aceites. Sem isto, existe o risco de a responsabilização e a reparação se tornarem menos acessíveis às comunidades e as IFI também se abrirem a processos judiciais potencialmente dispendiosos e prejudiciais para a reputação. Neste sentido, os IAM estão numa encruzilhada e cabe às suas instituições-mãe agir com visão e cuidado.

Artigo preparado por Katrina Lehmann-Grube e Lalanath de Silva